اثر واقعی مکانیسم ماشه در اقتصاد ایران

همچنین تحریم‌های شورای امنیت ماهیتا متفاوت هستند و فراگیری کمتری نسبت به تحریم‌های ثانویه آمریکا دارند؛ بنابراین اثرات عملی افزون بر تحریم‌های موجود آمریکا محدود خواهد بود. با این حال فعال‌سازی ماشه می‌تواند در کوتاه‌مدت باعث افزایش نااطمینانی، نوسان نرخ ارز، تکانه‌های تورمی و دشوار شدن تجارت خارجی شود.

اما در بلندمدت، اثر اقتصادی فعال شدن این مکانیسم محدود خواهد بود. البته در روزهای اخیر، تیم دیپلماسی کشور، تلاش‌هایی برای به تعویق انداختن اجرای مکانیسم اسنپ‌بک انجام داده‌اند که آثار مثبت این تلاش‌ها، تا حدودی در بازارهای دارایی خود را نمایان کرده است.

بازوی پژوهشی مجلس، به تازگی در گزارشی به بررسی ابعاد حقوقی، سیاسی و به‌ویژه پیامدهای اقتصادی سازوکار اسنپ‌بک و فعال شدن احتمالی آن پرداخته است. در این گزارش اشاره شده که از منظر اقتصادی، نگرانی اصلی نه در خود قطعنامه‌ها، بلکه در اثرات روانی و انتظاری آنها بر بازار داخلی است؛ چراکه تحریم‌های شورای امنیت بیشتر ماهیتی محدود و اشاعه‌محور دارند و توان ایجاد فشار اقتصادی گسترده‌ای فراتر از تحریم‌های ثانویه و یک‌جانبه آمریکا را ندارند. با این حال، فعال‌سازی ماشه می‌تواند در کوتاه‌مدت باعث افزایش نااطمینانی، نوسانات نرخ ارز، تکانه‌های تورمی و دشواری در تجارت خارجی شود.

اهمیت موضوع در این است که در شرایطی که اقتصاد ایران هم‌اکنون تحت فشار تحریم‌های حداکثری آمریکا قرار دارد، بازگشت تحریم‌های سازمان ملل بیشتر به‌صورت یک شوک روانی عمل می‌کند و اگر مدیریت انتظارات و سیاستگذاری اقتصادی به‌درستی صورت نگیرد، می‌تواند رکود و بی‌ثباتی موجود را تشدید کند. با این حال، از منظر سیاسی، فعال شدن احتمالی اسنپ بک، می‌تواند مشروعیت اقدامات سیاسی علیه ایران را برای سایر کشورها افزایش دهد.

توافق هسته‌ای با ایران پس از سال‌ها مذاکره، در سال۲۰۱۵ با قطعنامه۲۲۳۱ شورای امنیت نهایی شد و بخشی از تحریم‌های پیشین علیه ایران رفع شد. یکی از مهم‌ترین بخش‌های برجام، بند موسوم به «غروب تعهدات» است که به تدریج بسیاری از محدودیت‌های هسته‌ای ایران را در سال‌های پنجم، هشتم و دهم برجام برمی‌دارد. نقطه عطف این روند، مهرماه۱۴۰۴ است که همزمان با دهمین سال اجرای برجام، بسیاری از محدودیت‌ها پایان می‌یابد و پرونده هسته‌ای ایران به وضعیت عادی در شورای امنیت بازمی‌گردد. اما همین مقطع، محل نگرانی غرب و به‌ویژه ایالات متحده و رژیم صهیونیستی است که تلاش دارند با فعال‌سازی سازوکار موسوم به «ماشه» مانع از لغو کامل محدودیت‌ها شوند.

سرنوشت۶ قطعنامه

از سال ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۰ شش قطعنامه الزام‌آور تحت فصل هفتم منشور ملل متحد علیه ایران تصویب شد که محور آنها توقف غنی‌سازی اورانیوم، توقف پروژه‌های مرتبط با آب سنگین اراک، محدودیت در فعالیت‌های موشکی و منع انتقال فناوری‌های دوگانه به ایران بود. این قطعنامه‌ها به تدریج دایره تحریم‌ها را گسترده‌تر کردند و اسامی اشخاص و نهادهای ایرانی را در فهرست تحریم سازمان ملل قرار دادند.

هرچند این تحریم‌ها بیشتر ماهیت هدفمند و اشاعه‌محور داشتند و بر حوزه‌هایی چون فناوری‌های حساس، خرید و فروش تسلیحات و مسدودسازی دارایی‌های نهادهای مشخص متمرکز بودند. برخلاف تحریم‌های فراگیر آمریکا، این تحریم‌ها کل اقتصاد ایران یا صادرات نفت را هدف قرار نمی‌دادند. در همین دوره، ایالات متحده به موازات تحریم‌های شورای امنیت، به وضع تحریم‌های ثانویه و یک‌جانبه گسترده پرداخت و بانک‌ها، صادرات نفت و صنایع حیاتی ایران را هدف گرفت و فشار اقتصادی بسیار بیشتری وارد آورد.

با انعقاد توافق برجام، قطعنامه‌های پیشین لغو شد و تنها قطعنامه۲۲۳۱ باقی ماند که چارچوب جدیدی برای نظارت و محدودیت‌های موقت علیه ایران تعیین می‌کرد. در متن این قطعنامه، سازوکار موسوم به «ماشه» گنجانده شد که اجازه می‌دهد در صورت ادعای عدم پایبندی ایران به تعهدات برجامی، هر یک از طرف‌ها بتواند موضوع را به شورای امنیت ارجاع دهد و در نهایت تحریم‌های پیشین به‌طور خودکار بازگردند، مگر آنکه شورا در مدت معینی خلاف آن تصمیم بگیرد.

این طراحی حقوقی، نوعی برگشت‌پذیری تحریم‌ها را تضمین می‌کند. اما گزارش نشان می‌دهد که از منظر حقوق بین‌الملل، مشروعیت استفاده یک‌جانبه از این مکانیسم به شدت محل مناقشه است؛ به‌ویژه آنکه آمریکا پس از خروج از برجام در سال۲۰۱۸ اساسا جایگاهی برای فعال‌سازی ماشه ندارد.

مواجهه قدرت‌ها و اسنپ‌بک

در این گزارش اشاره شده که درصورت فعال‌سازی احتمالی مکانیسم ماشه، تلاش آمریکا یا کشورهای اروپایی برای بازگرداندن تحریم‌ها با مخالفت روسیه و چین مواجه خواهد شد و این دو کشور می‌توانند حتی مانع از تشکیل دوباره پنل کارشناسان تحریم شوند. در واقع، در شرایط جهان چندقطبی امروز، اجماع‌سازی علیه ایران بسیار دشوارتر از دهه۱۳۸۰ است. علاوه بر این، کشورهای اروپایی نیز ملاحظات سیاسی و اقتصادی دارند و احتمالا در پیروی کامل از آمریکا تردید خواهند کرد.

از این رو، بازگشت قطعنامه‌های تحریمی به شکل گذشته بعید است و اگر هم رخ دهد، ضمانت اجرایی محدودی خواهد داشت. همچنین نهادهای ایرانی و بین‌المللی می‌توانند استدلال کنند که اقدام آمریکا غیرقانونی و فاقد مبنای حقوقی است و در نتیجه آثار عملی آن بسیار محدود خواهد بود.

از منظر اقتصادی، تحریم‌های شورای امنیت ذاتا با تحریم‌های ثانویه آمریکا متفاوت هستند. تحریم‌های شورای امنیت، هدفمند، اشاعه‌محور و محدود به حوزه‌های تسلیحاتی و فناوری‌های حساسند؛ درحالی‌که تحریم‌های آمریکا به‌طور مستقیم شریان‌های حیاتی اقتصاد ایران مانند بانک مرکزی، صادرات نفت، بیمه و کشتیرانی را هدف گرفته‌اند. بنابراین بازگشت احتمالی تحریم‌های شورای امنیت در عمل رژیم تحریمی جدید و شدیدتری ایجاد نخواهد کرد؛ زیرا فشار اصلی همین حالا نیز از سوی تحریم‌های آمریکا وارد می‌شود.

در واقع، فعال‌سازی ماشه بیشتر جنبه سیاسی و روانی خواهد داشت و می‌تواند در کوتاه‌مدت شوک‌هایی بر بازار ارز، دارایی و انتظارات تورمی وارد کند؛ اما این آثار با گذر زمان و آشکار شدن فقدان ضمانت اجرایی، قابل کنترل است. تجربه تحریم‌های دهه۱۳۸۰ نیز نشان داد که اگرچه اقتصاد ایران تحت فشار قرار گرفت، اما آن تحریم‌ها هرگز به اندازه تحریم‌های آمریکا در سال‌های ۱۳۹۰ به بعد فلج‌کننده نبودند.

با این حال، آنچه در رابطه با فعال شدن اسنپ‌بک اهمیت دارد این است که تحریم‌هایی که ذیل فصل۷ منشور سازمان ملل اعمال می‌شوند؛ به صورت کلی مشروعیت اقدامات مختلف سیاسی و اقتصادی علیه ایران را بالا می‌برند؛ به همین دلیل، عدم اطمینان ناشی از این امر، می‌تواند اقتصاد کشور را تحت‌تاثیر خود قرار دهد.

فعال‌سازی ماشه می‌تواند برخی محدودیت‌های فنی در دسترسی ایران به فناوری‌های دارای کاربرد دوگانه را تشدید کند. اما به‌دلیل تجربه سال‌های گذشته و توان بومی‌سازی فناوری، این ریسک قابل مدیریت ارزیابی می‌شود. علاوه بر آن، کشورهایی مانند چین و روسیه که روابط اقتصادی و فناورانه گسترده‌ای با ایران دارند، می‌توانند بخشی از این محدودیت‌ها را جبران کنند.

از سوی دیگر، در قطعنامه‌های شورای امنیت شرط بازرسی محموله‌های ایران در صورت «وجود دلایل معقول» پیش‌بینی شده است، اما این بند از منظر حقوقی و اجرایی با چالش‌های زیادی روبه‌رو است و الزام‌آور بودن آن برای همه کشورها محل تردید است.

مروری بر تاریخچه تحریم‌ها

پس از انقلاب اسلامی۱۳۵۷، نخستین تحریم‌ها با مسدودسازی دارایی‌های ایران آغاز شد و فرمان اجرایی ۱۲۱۷۰ حدود ۱۲‌میلیارد دلار از این دارایی‌ها را توقیف کرد. در دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰، به‌دلیل تداوم صادرات نفت و وابستگی محدود به نظام مالی جهانی، آثار تحریم‌ها چندان جدی نبود. در ۱۳۷۵، قانون تحریم‌های ایران-لیبی سرمایه‌گذاری در انرژی را هدف گرفت؛ اما عملا اثر محدودی داشت.

تا اوایل دهه۱۳۸۰، تحریم‌ها بیشتر به محدودیت تجاری و بانکی ختم می‌شد. از ۱۳۸۵ تحریم‌ها شدت گرفتند و تمرکز بر قطع ارتباط ایران با نظام مالی بین‌المللی قرار گرفت. تصویب قطعنامه‌های شورای امنیت و قانون سیسادا در ۱۳۸۹ زمینه محاصره مالی موثر را فراهم کرد. بانک‌های خارجی برای جلوگیری از محرومیت از بازار آمریکا، از همکاری با ایران خودداری کردند. هرچند صادرات نفت کاهش یافت، اما قیمت‌های بالا و مسیرهای واسط بخشی از فشارها را خنثی کرد.

نقطه عطف تحریم‌ها در ابتدای دهه۱۳۹۰ بود، زمانی که سه اقدام همزمان رخ داد: هدف‌گیری بانک مرکزی ایران، قطع دسترسی برخی بانک‌ها به سوئیفت و تحریم نفتی اتحادیه اروپا در ۱۳۹۱. این تحولات صادرات نفت و ارزآوری را کاهش داد و بحران ارزی، تورم و رکود شدیدی را رقم زد. در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲، اقتصاد ایران کاهش شدید درآمدهای نفتی، محدودیت ارزی و رکود عمیق را تجربه کرد. این دوره نشان داد که تحریم‌های ثانویه آمریکا ــ تهدید محرومیت از بازار آمریکا برای طرف‌های ثالث ــ کلید اثرگذاری واقعی تحریم‌هاست.

با توافق برجام در ۱۳۹۴ و اجرای آن در اوایل ۱۳۹۵، بخش مهمی از تحریم‌ها رفع شد و صادرات و تولید نفت افزایش یافت. رشد اقتصادی جهشی در ۱۳۹۵ مشاهده شد؛ اما به‌دلیل باقی ماندن محدودیت‌های دلاری و ریسک بالای تعامل برای بانک‌های بزرگ، پیوند مالی ایران با جهان عادی نشد. در اردیبهشت ۱۳۹۷، خروج آمریکا از برجام و آغاز کارزار فشار حداکثری، دامنه وسیعی از حوزه‌ها مانند نفت، پتروشیمی، کشتی‌رانی، بیمه، فلزات و بانک‌ها را هدف گرفت.

تحریم سپاه پاسداران به‌عنوان سازمان تروریستی خارجی، ریسک همکاری با ایران را بیشتر کرد. در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹، همراه با همه‌گیری کرونا، اقتصاد ایران دوباره دچار رکود، تورم و سقوط شدید صادرات نفت شد.

به‌طور کلی تحریم‌ها از ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۴ عمدتا نمادین بودند؛ از ۱۳۸۵ تا ۱۳۸۹ فشارهای مالی مدرن شکل گرفت؛ در ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۱ با انسداد بانکی و تحریم نفتی وارد مرحله مخرب شدند؛ در ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۴ رکودی فرسایشی ادامه یافت؛ در ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۷ برجام بهبود نسبی ایجاد کرد و از ۱۳۹۷ به بعد فشار حداکثری دوباره رکود و تورم شدید را تحمیل کرد.

بنابراین، عامل اصلی فشار بر اقتصاد ایران نه تحریم‌های شورای امنیت، بلکه تحریم‌های ثانویه آمریکا و قطع ارتباط بانکی بین‌المللی بود؛ زیرا در سال ۱۳۹۷، همچنان تحریم‌های شورای امنیت اجرایی نشده بود، با این حال، فشارهای شدید تحریمی، منجر به شکل‌گیری رکود تورمی در اقتصاد کشور شد.

توصیه‌های سیاستی

با توجه به شرایط فعلی، توصیه‌های سیاستی مختلفی را می‌توان برای ساختار سیاستگذاری کشور ارائه کرد. نخست اینکه ایران باید با بهره‌گیری از حمایت حقوقی روسیه و چین، مشروعیت حقوقی اقدامات احتمالی غرب را به چالش بکشد و آن را فاقد مبنا معرفی کند. دوم اینکه لازم است افکار عمومی داخلی مدیریت شود تا اثرات روانی و کوتاه‌مدت این تحرکات بر بازار ارز و انتظارات تورمی کاهش یابد.

سوم، سیاستگذاران باید توجه کنند که اقتصاد ایران هم‌اکنون تحت فشار حداکثری تحریم‌های آمریکا قرار دارد و بازگشت تحریم‌های شورای امنیت تاثیر افزوده‌ای بر آن نخواهد گذاشت. چهارم، باید با توسعه روابط اقتصادی با شرکای آسیایی، کاهش وابستگی به غرب و تقویت توان داخلی، اثرات هرگونه محدودیت جدید را مدیریت کرد. با این حال، توصیه می‌شود که ایران در سطح دیپلماسی فعال بماند و از همه ابزارها برای خنثی‌سازی فشارهای سیاسی و رسانه‌ای غرب بهره گیرد.