بیش از ۳۲ سال از زمان طرح برنامه خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران می‌گذرد. در زمان مطرح شدن این برنامه فعالیت‌های اقتصادی کشور بین دولت، فعالیت‌ها و بنگاه‌های ملی و مصادره‌شده (به گونه‌ای دولتی‌شده) و بخش خصوصی تقسیم شده بود.
نبود کارایی‌های ناشی از مدیریت و مالکیت دولتی برای فعالیت‌های اقتصادی (و عموماً ملی‌شده) مهم‌ترین عامل لزوم اجرای برنامه خصوصی‌سازی (به طور واقعی، ملی‌زدایی) در آن زمان بود. در حال حاضر ترکیب و نحوه تقسیم فعالیت‌های اقتصادی کشور مشابه با سال‌های انتهای دهه ۱۳۶۰ نیست. سهم اصلی را در فعالیت‌های اقتصادی در حال حاضر بخش شبه‌دولتی (و به تعبیر عامیانه خصولتی) و دولت در اختیار دارند و بخش خصوصی واقعی تقریباً از صحنه فعالیت‌های اقتصادی حذف شده است. از ابتدا، در باور و تلقی سیاستگذاران و برنامه‌ریزان، خصوصی‌سازی عمدتاً شامل واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی و ملی‌شده بوده و با وجود آن‌که برنامه مزبور در یک مجموعه سیاست‌های اصلاحی معنادار است ولی فضای حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی کشور که از طریق مفاد قوانین و مقررات، مأموریت‌ها و راهبردهای دولت و اعتماد و اطمینان بخش خصوصی شکل می‌گیرد، هم‌سو با سیاست‌ها و برنامه‌های تدوین‌شده برای خصوصی کردن فرآیندهای تولید و بازارهای کسب‌وکار تغییر نیافت و حتی به مرور زمان با قدرت بیشتر گرفتن دولت در اقتصاد و ظهور و رشد بخش بی‌هویت شبه‌دولتی و خصولتی، به ضرر بخش خصوصی واقعی تغییر کرد و در حال حاضر سیاست خصوصی‌سازی به طور کامل فاقد معنا و اثربخشی در نظام اداری، اقتصادی و اجتماعی کشور است.
به دلیل آن‌که واگذاری مالکیت بنگاه‌های اقتصادی که سهل‌ترین شیوه خصوصی‌سازی است، دارای گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ بسیاری در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی است، از ابتدا به بهانه عدول نظام اقتصادی از مسیر صحیح طراحی‌شده و احتمال شکل‌گیری نظام اقتصادی غیرقابل‌قبول نهادهای قدرت، برنامه واگذاری شرکت‌های ملی و مصادره‌شده با فرازونشیب‌های بسیاری همراه بود و در زمان‌هایی به طور کامل متوقف شد. دلایل و بهانه‌های مطرح‌شده برای متوقف کردن خصوصی‌سازی واقعی نبودند و عامل اساسی برای توقف خصوصی‌سازی میل دولت به گسترش فعالیت‌ها و وسیع‌تر شدن دخالت‌های آن در اقتصاد بوده است. وجود درآمدهای سرشار نفتی و تدوین بودجه‌های دولتی با تمرکز بر مدیریت هزینه‌ها تخصص دولت در ایران برای اداره ساختار غیرکارا و غیرمنطقی خود طی سه دهه گذشته بوده است. افزایش هزینه‌های دولت و اتکا به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی در کنار نبود امکان ایفای تعهدات دولت نسبت به صندوق‌های بازنشستگی، تأمین اجتماعی و دیگر نهادهای عمومی غیردولتی، دولت را بر آن داشت که از محل سهام متعلق به خود که از طرق مصادره و ملی کردن به دست آمده بود، بدهی‌های خود به طلبکاران را تهاتر کند و این نقطه آغاز شکل‌گیری بخش جدیدی در اقتصاد بود که در قانون اساسی تعریفی از آن وجود ندارد و این سیاست انحرافی اساسی در برنامه خصوصی‌سازی پدید آورده است.
در پاسخ به نبود کارایی‌ها و توقف فرآیندهای توسعه اقتصادی، دولت مجبور به واگذاری مالکیت و مدیریت بنگاه‌های اقتصادی شد و هم‌زمان نگرانی دولت از شکل‌گیری بخش خصوصی واقعی موجب شده طرح‌های خصوصی‌سازی هم تغییر کند و به گونه‌ای حضور دولت در اقتصاد صرفاً به لحاظ تعریف حقوقی و قانونی کاهش یافته و به طور واقعی نه‌تنها حفظ شود بلکه افزایش یابد. طرح و اجرای برنامه اعطای سهام عدالت مهم‌ترین اقدام دولت دراین خصوص بوده است.
در سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ تفسیر جدیدی از اصل ۴۴ قانون اساسی به عمل آمد و با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ سیاست اصلاح ساختار نظام اقتصادی، بازنگری در مأموریت‌های دولت، ایجاد و حفظ رقابت در بازارها و خصوصی‌سازی فعالیت‌های اقتصادی، حتی آن گروه از فعالیت‌هایی که در قانون اساسی بر دولتی بودن آن‌ها تأکید شده بود، نقطه عطف جدیدی در فرآیند اجرای برنامه خصوصی‌سازی پدید آمد، بنابراین همانند دوران قبل از آن، مجموعه سیاست‌های اداری، اقتصادی و اجتماعی کشور هماهنگ با برنامه مندرج در سیاست‌های کلی نبودند. می‌توان ادعا کرد که در سه دهه گذشته روند افزایش یا کاهش درآمد و منابع در اختیار دولت به طور معکوس مرتبط با روند رونق یا رکود در اجرای برنامه واگذاری سهام و دارایی‌های دولت به بخش‌های غیردولتی است و با وجود این‌که خصوصی‌سازی موفق با هدف ایجاد درآمد برای دولت محقق نمی‌شود، لکن از سال‌های گذشته تاکنون دولت با هدف کسب درآمد، برنامه واگذاری سهام دولتی را در دستور کار قرار داده است. خصوصی‌سازی به طور ساده به معنای تغییر فضای حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی، بازارهای کسب‌وکار و اقتصاد کلان به گونه‌ای است که دولت صرفاً در جایگاه سیاستگذار، ناظر سلامت بازارها و فعالیت‌ها و کنترل رعایت مقررات توسط کارگزاران فعال اقتصادی قرار گرفته و تمام فعالیت‌های اقتصادی با قابلیت سودآوری و ایجاد منفعت از سوی بخش خصوصی سازمان‌دهی و انجام شود و تغییر فضای مزبور از طریق بسترهای سیاستی مناسب (از طریق وضع قوانین مناسب، حفظ و گسترش بازارها از طریق ایجاد شرایط لازم برای آن‌ها نظیر آزادی ورود و خروج، شفافیت و توسعه رقابت، دخالت نکردن دولت در بازارها و نبود رقابت با کارگزاران بخش خصوصی، تسهیل سرمایه‌گذاری، گشودن راه‌های ارتباط اقتصاد بین‌الملل و خارجی با داخل کشور و بنگاه‌های فعال، تسهیل صادرات و واردات و ایجاد فضای امن برای حضور سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی و...) امکان‌پذیر است که تاکنون این اقدامات صورت نگرفته است.
اعمال تحریم‌های بین‌المللی و محدود شدن شدید طرف‌های تجاری کشور به طور طبیعی آزادی و پویایی کسب‌وکارهای داخلی را تحت‌تأثیر قرار داده است. بسیاری از کشورهایی که در اجرای خصوصی‌سازی موفق بوده‌اند، شرایط را برای مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی در فعالیت‌های اقتصادی خود فراهم کرده‌اند تا هم از مزایای انتقال دانش فنی و هم از سهم مناسب در بازارهای خارجی و بین‌المللی برخوردار شوند که در ایران در سه دهه گذشته این اتفاق نیفتاده است.
در حال حاضر دولت به طور کامل و با انحصار یک‌جانبه تمامی فعالیت‌های اقتصادی و بازارهای کسب‌وکار را در اختیار گرفته است و در موارد محدودی صرفاً با نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های شبه‌دولتی مشارکت اقتصادی دارد.
تداوم وضع موجود به صرفه و صلاح اقتصاد کشور و فرآیندهای توسعه نیست و هم‌اکنون اصلاح ساختار فعالیت‌ها و بازارهای کسب‌وکار به مراتب ضرورت بیشتری دارد. در سال‌های اخیر روند استهلاک سرمایه‌های کشور از سرمایه‌گذاری‌های موردنیاز فراتر رفته است و تغییر این وضعیت که در صورت ادامه یافتن معضلات شدید و اساسی‌ای را برای نظام اقتصادی و اجتماعی کشور ایجاد می‌کند، مستلزم جلب مشارکت و حضور بخش خصوصی واقعی و سرمایه‌گذاران مولد داخلی و خارجی در بازارهای کسب‌وکار است. بنابراین لازم است کسب‌وکارها، بنگاه‌ها و طرح‌های سرمایه‌گذاری و فرآیندهای فعالیت اقتصادی از شبه‌دولتی‌ها و خصولتی‌ها بازپس گرفته شده و به بخش خصوصی انتقال یابد. این کار ممکن است از طریق وضع قوانین و تکالیف برای دولت امکان‌پذیر نباشد ولی با کسب اجازه یا صدور دستور مقام یا مقامات متبوع این بخش‌ها، خصوصی‌سازی این‌گونه فعالیت‌ها نیز امکان‌پذیر است. برای توسعه بازارها و ارتقای کارایی‌ها لازم است عملکرد دولت اصلاح شود و بنگاه‌های دولتی به صورت حرفه‌ای و در چارچوب حاکمیت شرکتی اداره شود. در سال‌های اخیر تفکیک نشدن حوزه‌ها و فعالیت‌های حاکمیتی از فعالیت‌های تصدی‌گری دولت بر نبود کارایی بنگاه‌های دولتی و به تبع آن بازارهای کسب‌وکار و بخش‌های غیردولتی مؤثر بوده است. برای تفکیک بخش حاکمیت از بخش تصدی‌گری دولت، لازم است در بخش دولتی یک شرکت دولتی به صورت هلدینگ تأسیس شود و تمام شرکت‌های دولتی که طبق اصل ۴۴ در بخش دولت باقی خواهند ماند و آن قسمت از سهام دولتی در بنگاه‌هایی که طبق سیاست‌های کلی اصل ۴۴، مالکیت قسمتی از سهام آن‌ها (حدود ۲۰ درصد) در بخش دولتی باقی خواهد ماند، تحت مدیریت و سهامداری این هلدینگ قرار گیرند. هلدینگ موردنظر که ابتدا در تدوین برنامه دوم توسعه مطالعات بسیاری برای تشکیل آن انجام شد (نتیجه در مستندات برنامه دوم توسعه موجود است) و در برنامه چهارم توسعه به طور مشخص در ماده ۹ تشکیل آن برای دولت به صورت یک تکلیف قانونی درآمد، تاکنون ایجاد نشده است. این هلدینگ تمامی شرکت‌ها، بنگاه‌ها و نهادهای دولتی را که تصدی‌های دولت را اداره می‌کنند تحت مدیریت خود قرار خواهد داد و تعامل و رابطه بین بخش حاکمیت دولت با این هلدینگ (بخش تصدی‌گری) در چارچوب پیمان‌ها و قراردادهای کارفرمایی ـ پیمانکاری خواهد بود.
اصلاح قوانین و مقررات، اصلاح قانون اجرای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در شرایط فعلی نظام اقتصادی کشور و مجموعه بازارهای کسب‌وکار که شامل دولت و شبه‌دولتی‌هاست و تقویت بخش خصوصی و جلب مشارکت آن (سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی) بستر قانونی برای امنیت سرمایه‌گذای را فراهم خواهد آورد. در حقیقت خصوصی‌سازی صرفاً واگذاری مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی نیست و برنامه‌ای اصلاحی در سطح ساختارها و زیربناهای فعالیت‌های اقتصادی است که در یک مجموعه و بسته متشکل سیاستی که حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی را شامل می‌شود، معنادار است.
- حسن خوشپور - مدیر ارشد اسبق سازمان برنامه و بودجه
نظر شما