۱۷ دی ۱۳۹۶ - ۱۶:۳۳
تردید  در شفافیت بودجه

حجت صالحی، خبرنگار/ بودجه سند دخل و خرج دولت است و سالانه به مجلس ارائه می‌شود و دولت مامور اجرای آن در طول یک سال است.

در کشور ما به علت ساختار دوگانه قدرت سیاسی و موازی بودن دستگاه‌های مختلف و دستگاه‌هایی که فعالیت‌های اقتصادی دارند و از رانت‌های نفتی هم بهره‌مند ‌می‌شوند به دولت مالیات پرداخت نمی‌کنند و صرف نظر خوب یا بد بودن فعالیت‌هایشان از بودجه دولت ارتزاق می‌کنند و پاسخگوی دولت هم نیستند. در منطقه پر آشوب خاورمیانه هستیم و ناگزیریم با سیاست‌های خارجی بودجه نظامی را تأمین کنیم. از طرفی صندوق‌های بازنشستگی ما امروز ورشکسته‌اند و دولت مجبور است به آنها کمک کند. با توجه به ملاحظات قانونی دولت باید بخشی از یارانه‌های نقدی را بپردازد و با توجه به قید و بندهای موجود و وضعیت نامشخص بازار نفت و تحریم‌ها انتظار می‌رود بودجه سال آینده نیز مانند سال‌های گذشته با کسری مواجه باشد. تاکنون دولت در برابر مشکلات این چنینی راه حل‌های معینی داشته که بخشی از آنها را آشکارا اعلام کرده است و بخشی دیگر هم در اجرا به کار گرفته است. به نظر می‌رسد مجموع اقدامات دولت به کاهش بدهی‌هایش که فعلا به 750 هزار میلیارد تومان می‌رسد نخواهد انجامید.

بودجه‌ریزی در ایران قدمت بسیار زیادی دارد، اما با توجه به تغییرات زمانی پیشرفت نکرده است. چرا بودجه‌ریزی در ایران ناکارآمد و سنتی است؟

بودجه دولت در ایران سند دخل و خرج دولت مرکزی و استانی است. اما در تحلیل اثرات اقتصاد کلان مالیه عمومی لازم است به دخل و خرج دولت عمومی توجه کنیم. بدین معنی که علاوه بر دخل و خرج دولت مرکزی لازم است دخل و خرج شهرداری‌ها و صندوق‌های بازنشستگی عمومی و نیز مؤسسات غیر انتفاعی دولت در چارچوب یک تصویر عام‌تر مورد توجه قرار گیرد. به این موضوع در مصرف نهایی دولت در حسابهای ملی توجه می‌شود و ولی دولت برخلاف توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول،طبقه بندی آمارهای دولت، به این موضوع توجهی ندارد. برای مثال در سنجش وضع مالی دولت فقط نمی‌توان صرفا کمک مستقیم دولت به صندوق‌ بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح و صندوق بازنشستگی فولاد در ردیف‌های بودجه اکتفا کرد. در واقع بدهی دراز مدت این صندوق‌ها در نهایت بر دوش دولت قرار می‌گیرد. این بدهی‌های ضمنی در جایی منعکس نمی‌شود.

در دنیا شهرداریها به عنوان دولت محلی بخشی از دولت عمومی تلقی می‌شوند. عملیات مالی آنها و کسری آنها می‌تواند مغایر سیاست‌های مالی دولت باشد. برای مثال شهرداری‌های کلانشهرها بدون توجه به رتبه اعتباری خود و بدون توجه به توان پرداخت اصل و فرع بدهی‌های خود دست به استقراض می‌زنند. اما کسی از کل بدهی آنها اطلاعی در دست ندارد. شگفت آنکه بدهی‌های دولت مرکزی نیز در کشور ما تا همین اواخر مشخص نبوده است. تاکید من این است که داشتن تصویری جامع از دخل و خرج و بدهی‌های آشکار و ضمنی دولت عمومی برای تحلیل بودجه دولت از منظر مالی و اقتصادی بسیار مهم است. بدون داشتن چنین تصویری نمی‌توان به‌دقت گفت که دولت سیاست انقباض یا انبساط مالی را اتخاذ کرده است. گفتنی است که این تنها کاستی صورت‌های مالی دولت نیست.

 کاستی‌های پیش رو برای بودجه‌ریزی در ایران چه مواردی است؟

معمولا دولت مرکزی دارای یک خزانه‌داری کل است. همه درآمدها باید به خزانه دولت واریز شود، بعد مخارج دولت نیز از آن تأمین شود. به مرور ایام، در کشور ما خزانه‌داری واحد مفهوم خود را از دست داده است. به عبارت دقیق‌تر ما امروز خزانه‌های متعدد به وجود آورده‌ایم که یکی از آنها صندوق توسعه ملی است. خزانه‌ای که به موجب قانون دولت باید 32 درصد عایدات نفتی خود را در آن ذخیره کند. این صندوق قرار بود مستقل از دولت عمل کند که نمی‌کند و هر گاه دولت مستاصل می‌شود با حکمی حکومتی به جای 32 درصد 20 درصد درآمد حاصل از فروش نفت را به آن واریز می‌کند. در تبصره‌های بودجه نیز صندوق را ملزم به پرداخت تسهیلات ارزی و ریالی به دستگاه‌های مختلف و بخش خصوصی می‌کند. ضمنا 14 درصد از از عایدات نفتی کشور بدون درج در ردیف‌های بودجه دولت به طور مستقیم در اختیار شرکت ملی نفت قرار می‌گیرد. همچنین درآمدهای اختصاصی نیز بدون واریز به خزانه خرج می‌شود.

بالاخره باید به این نکته حایز اهمیت توجه داشت که به دلیل پرداخت یارانه پنهان انرژی اندازه واقعی دولت و سهم مخارج آن در GDP کمتر از واقع گزارش می‌شود. بانک جهانی در دهه 90 میلادی حساب کرده بود که اگر یارانه انرژی را در آن دهه شفاف می‌کردیم، اندازه واقعی بودجه دولت دو برابر آن چیزی می‌بود که در گزارش‌های رسمی گزارش می‌شود. در دهه 90 سهم بودجه عمومی دولت نزدیک به 24 درصد GDP بوده که با شفاف کردن یارانه پنهان انرژی به 48 درصد GDP تبدیل می‌شد. بنابراین وقتی می‌خواهیم از بودجه دولت حرف بزنیم، بودجه عمومی دولت به دلایلی که گفتیم بدون جرح و تعدیل نمی‌تواند برای تحلیل‌های اقتصادی چندان مفید باشد. در نتیجه اقتصاددانان یا تحلیلگران مالی معمولا مفروضاتی مانند یارانه پنهان، خزانه‌های متعدد، شهرداری‌هایی را که صورت‌ حسابی به دولت نمی‌دهند، نادیده می‌گیرند. همه اینهایی که گفته شد کاستی‌هایی است که در بودجه بندی دولت مرکزی و استانی و گزارش دهی دولت عمومی وجود دارد.

 وجود مشکلات بودجه‌ای چقدر به اقتصاد دولتی ایران مرتبط است؟

مداخلات دولت در اقتصاد صرفا محدود به بودجه نمی‌شود. شرکت‌های دولتی هستند که در بودجه کل منعکس می‌شوند؛ این در حالی است که همه آنها بودجه خود را به دولت ارائه نمی‌دهند! بنابراین می‌بینیم شفافیت مالی هم در بودجه دچار تردید است. از سویی مداخلات غیربودجه‌ای دولت هم تا امروز گسترده بوده است. در نتیجه بحث تصدی‌های دولتی است که در بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی و غیرانتفاعی دولت وجود دارد که نشان می‌دهد بودجه در ایران از این نظر نیز جامعیت ندارد. بحث دیگر مداخلات غیربودجه‌ای دولت در امور اقتصادی است. مانند مداخله دولت در قیمت‌گذاری‌ کالاها و خدمات در بازارهای رقابتی یا محدودیت‌هایی که روی واردات و صادرات کالاها اعمال می‌شود. به همین دلیل اگر شاخص آزادی اقتصادی را بررسی کنید می‌بینید اقتصاد ایران جزو اقتصادهای بازار به معنای رایج تلقی نمی‌شود.

 بعد از پیروزی انقلاب تلاش شد تا خصوصی‌سازی اجرا شود تا کمی دولت کوچک شود و بتوانیم مشکلات بودجه را حل کنیم. چرا نتوانستیم؟

بعد از انقلاب اسلامی، در قانون اساسی وظایف سنگینی به دولت محول شد. این وظایف سنگین در اصل 44 شامل تصدی فعالیت‌های اقتصادی بود. این تصدی‌ها شامل همه صنایع مادر و سنگین، بانک‌ها و بیمه‌ها، تجارت خارجی و کشتیرانی و آب و برق و گاز و... می‌شد. در اصل 29 قانون اساسی نیز وظایف یک دولت رفاه به تقلید از الگوی کشورهای اروپایی بطور کامل بر عهده دولت قرار گرفت. بدیهی است که به دلیل تصدی‌های اقتصادی و وظایف اجتماعی، بخش عمومی در اقتصاد ایران بسیار بزرگ شد. جنگ و افزایش جمعیت به طور مستقیم و غیر مستقیم بر تعداد عائله دولت افزود. مثلا امروزه نزدیک 50 درصد مستمری بگیران صندوق بازنشستگی کشوری مربوط به شاغلین دهه اول انقلاب در آموزش و پرورش است.

در دهه 1380 خصوصی‌سازی جدی‌تر از گذشته مورد توجه دولتمردان قرار گرفت و در همین راستا سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت تصویب و به دولت ابلاغ شد. در سال 1386 قانون اجرایی سیاست‌های اصل 44 از تصویب مجلس گذشت و به دولت ابلاغ شد. اما خصوصی‌سازی نیز نتوانست دردی از اقتصاد بیمار و دولتی ایران درمان کند. چرا که در همین دهه 1380 مجلس بدون توجه به محاسبات بیمه‌ای وظایف حمایتی متعددی را بر دوش صندوق‌های بازنشستگی قرار داد و تأمین مالی آن را بر عهده دولت گذاشت. اما دولت نتوانست از عهده پرداخت این هزینه‌های اضافی بر آید به همین دلیل دیون آن به سازمان تأمین اجتماعی و دو صندوق بازنشستگی دولتی دیگر افزایش یافت. با اجرای خصوصی‌سازی بخش مهمی از سهام شرکت‌های دولتی به صورت رد دیون به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری واگذار شد. این را در نظر داشته باشید هیأت مدیره سازمان تأمین اجتماعی طوری ترتیب داده شده است که وزیر کار و نمایندگان دولت در آنجا نقش اساسی را دارند؛ یعنی به شکلی در شرکت‌های سازمان تأمین اجتماعی دوباره دولت امر و نهی می‌کند که کجا سرمایه‌گذاری کنید یا کجا سهام خود را بخرید و بفروشید! در صندوق بازنشستگی کشوری هم اوضاع بر همین منوال است. بخش مهمی از شرکت‌های دولتی به نهاهای عمومی ظاهرا غیر دولتی؛ اعم از نظامی، انتظامی، آستان‌های متبرکه، قرارگاه‌ها... واگذار شد. ضمنا بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام، شرکت‌های وابسته به نهادهای مذهبی نیز از خصوصی‌سازی مستثنی شدند. بخش خصوصی در غیاب حمایت قانونی از حقوق مالکیت خصوصی و توسعه نیافتگی بازار سرمایه و بانک‌ها استطاعت مشارکت فعال در خصوصی‌سازی را نداشت. به همین دلیل این بخش کمتر از 15 درصد ارزش سهام شرکت‌های واگذار شده از سوی دولت را به خود اختصاص داد. به این ترتیب بود که افراد و نهادهای ذی‌نفوذ در نظام کشور صاحب بسیاری از شرکت‌های دولتی شدند که با بهره گیری از موقعیت انحصاری خود ثروت عظیمی را به جیب زدند. چه از طریق ارزش‌گذاری کمتر از واقع دارایی‌های دولت و چه از طریق استفاده از قدرت انحصاری در بازار. در محیط اقتصاد بسته ایران این سرمایه داران شرکتی عموما مترصد رانت‌های حاصل از اقتصاد بسته و وابسته به نفت کشوراند. از این‌رو خصوصی‌سازی به تقویت سرمایه داری مستقل از دولت که مترصد ورود به بازار جهانی باشد و با توجه به اخذ تکنولوژی‌های جدید کارایی خود را در تولید افزایش دهد نینجامید. به دلایلی که گفته شد اقتصاد ایران ساختار معیوبی پیدا کرده است. بدین معنی که این نظام فاقد یکپارچگی است و جزیره‌ای عمل می‌کند. یک بخش خصوصی شرکتی نسبتا ضعیف دارد. یک بخش خصولتی یا همان نهادهای عمومی غیردولتی و یک بخش صندوق‌های بازنشستگی داریم که به شکلی تحت تولی دولت هستند و بالاخره یک بخش خصوصی غیررسمی داریم که حدود یک چهارم اشتغال ایران در آن گنجانده شده است. با چنین مجموعه ناهمگون اقتصادی که منافع متعارض دارند نمی‌توان به رشد اقتصادی پایدار دست یافت. تا جایی که به رابطه این بنگاه‌ها با بودجه دولت مربوط است باید گفت آنها یا به شکل معافیت‌های قانونی و یا گریز مالیاتی پرداخت لازم را به دولت ندارند.

 عده‌ای می‌گویند بخش زیادی از مشکلات بودجه‌ای پس از پیروزی انقلاب اسلامی به دولت مربوط نمی‌شود و از جای دیگر آب می‌خورد. دولت چقدر می‌تواند در مشکلات بودجه‌ای ورود کند؟

اگر ساختار قدرت سیاسی در ایران را بررسی کنیم، ملاحظه می‌شود که بعد از انقلاب، یک دوگانه قدرت در ساختار سیاسی ایران شکل گرفته است. در کنار قوه مجریه که رئیس جمهور آن را اداره می‌کند، نهادهای خاصی وجود دارند که دست بالا را بر دولت دارند. این دوگانگی قدرت باعث شده تا یک تعداد سازمان‌های موازی در اقتصاد ایران شکل بگیرد. به عنوان مثال، ما دو نوع نیروی مسلح داریم؛دو نوع نیروی انتظامی داریم چند نوع مؤسسه حمایتی و رفاهی داریم. همه این‌ها تداخل وظایف دارند و هماهنگی چندانی میان آنها وجود ندارد. مثلا کمیته امداد امام (ره)، بنیاد شهدا و ایثارگران و بنیاد مستضعفان که قرار است به بازماندگان شهدا و افراد فقیر کمک کنند، اما از آن طرف سازمان بهزیستی هم فعالیت دارد. این در حالی است که باز هم در این نهادها شفافیت مالی وجود ندارد. طبیعی است که این نهادهای موازی بر بار مالی دولت می‌افزایند و موجب عدم کارایی در تخصیص منابع در بخش عمومی می‌شوند. آستان‌های متبرکه‎‌ و چند ده مؤسسه تحقیقات مذهبی و دانشگاه فقط در شهر قم وجود دارد که همه هزینه‌های آنها از محل بودجه تأمین می‌شود. بنابراین ساختار قدرتی در این حوزه وجود دارد که یک سری سازمان‌های موازی به وجود می‌آورد. به طور کلی به رغم میل دولت، سازمان‌ها و نهادهایی به وجود می‌آید و دولت ملزم می‌شود بودجه آنها را تأمین کند. بدتر از آن دولت نمی‌تواند از این نهادها و شرکت‌های موازی شفافیت مالی بخواهد و مالیات مطالبه کند. این مساله باعث می‌شود ما ندانیم آنها چه کالایی تولید می‌کنند یا چه خدماتی ارائه می‌دهند؟ برای مثال صدا و سیما با آن همه شرکت‌های تو در تو فعالیت اقتصادی دارد و عواید آن از محل آگهی‌های تبلیغاتی بسیار در خور توجه است. با این همه از بودجه دولت ارتزاق می‌کند و حتی از دادن حق پخش مسابقات ورزشی به باشگاه‌ها سر باز می‌زند. چنین پدیده‌ای در دنیا نوبر است. به دلیل دوگانگی قدرت هم یک تعداد نهادهای موزای برای ارایه خدمات عمومی شکل گرفته و هم یک سری مؤسسات اقتصادی غول‌آسا و هلدینگ‌هایی شکل گرفته‌اند که نه خصوصی‌اند و نه دولتی. از جمله آستان قدس رضوی یا آستان عبدالعظیم حسنی و ستاد اجرایی فرمان امام. فعالیت‌های اقتصادی این مؤسسات شفاف نیست از دادن مالیات طفره می‌روند وظایف اجتماعی آنها نیز بدقت معلوم نیست. شرکت‌های وابسته به این مؤسسات حسابرسی مستقل نمی‌شوند و احتمالا مالیات نمی‌دهند، اما هر کدام از انها به اشکال مختلف خود را به بودجه دولت وصل می‌کنند. اگر صدا و سیما یک دستگاه دولتی است باید صورت‌های مالی خود را در اختیار دولت قرار دهد و اثبات کند که کسری دارد و این کسری موجه است، تا از بودجه سهم بخواهد. اما اگر سود شرکت‌های خود و سود حاصل از آگهی و تبلیغاتش را بین مدیرانش قسمت کند و بعد از دولت بودجه بخواهد که نمی‌شود! دولت روحانی تلاش کرد تا چنین دستگاه‌هایی را از سایه در بیاورد و آنها را پاسخگو کند و از آنها مالیات بگیرد. اگر اشتباه نکنم به دستور مقام معظم رهبری قرار شد شرکت‌های انتفاعی آستان قدس مالیات بپردازند، اما باز هم مالیات پرداخت نکردند. امروز تمام شرکت‌های زیرمجموعه آستان قدس ظاهرا زیان‌ده شده‌اند تا از پرداخت مالیات طفره روند.

 فساد در کجای این معادله بودجه‌ای قرار می‌گیرد؟

وظایف اجتماعی دولت افزایش پیدا کرده است. در قانون اساسی گفته شده است که دولت موظف است خدمات آموزشی، بهداشت و درمان را مجانی ارایه دهد. تأمین مسکن نیازمندان نیز بر عهده دولت قرار گرفته است. حمایت از فقرا و افراد ناتوان نیز بر عهده دولت نهاده شده است. دولت برای عرضه این خدمات مجانی ناگزیر باید هزینه ‌کند. بی دلیل نیست که تعداد شاغلان بخش عمومی ما بسیار گسترش پیدا کرد‌ است. در سال 95 تعداد کارکنان دولت که رسمی و عضو صندوق بازنشستگی بوده‌اند و کسورات بازنشستگی پرداخت می‌کردند، یک میلیون و 262 هزار نفر بود. با احتساب نیروی نظامی و انتظامی، مستخدمین دولت احتمالا به حدود دو میلیون نفر می‌رسد. اگر کارکنان پیمانی و قراردادی دولت را که مشمول قانون بازنشستگی سازمان تأمین اجتماعی‌اند را هم به این دو میلیون اضافه کنیم به 5/2 میلیون نفر می‌رسد. مساله دیگر این است که عائله دولت هم به دلیل پذیرش وظایف اجتماعی و نظامی مهم و هم به دلیل استخدام‌های بی رویه با انگیزه سیاسی، افزایش پیدا کرده است. امروزه با دولت فربه و تنبلی مواجه هستیم که اکثر پرسنل آن از کمی حقوق خود ناراضی‌اند و شایستگی‌های لازم را برای انجام وظایف خود ندارند. همه این‌ها همراه با بار اضافی مقررات دست و پاگیر که به تشخیص ماموران دولت به مورد اجرا در میاید، زمینه را برای فساد گسترده و سیستماتیک به وجود آورده و بوروکراسی اداری ایران را به یکی از غیرکارآمدترین‌ها در جهان تبدیل کرده است. اگر وضعیت شرکت‌ها و نهادهایی که خودشان را به بودجه دولت بسته اند، اما مالیات حقه خود را نمی‌پردازند در نظر نگیریم، به ابعاد وخیم مشکلات مالی دولت پی نخواهیم برد.

  به طور کلی سند بودجه یک سند قانونی، اقتصادی و سیاسی است که باید همه کارشناسان سه حوزه روی آنها اعمال نظر کنند. ظاهرا چنین به نظر می‌رسد که بودجه در ایران کاملا سیاسی است. نظر شما چیست؟

اعضای قوه مقننه ایران ما بر اساس تشکل و برنامه حزبی روشن و شفاف انتخاب نمی‌شوند. این در حالی است که در همه جای دنیا احزابی وجود دارند که برنامه کار ملی دارند و مردم بر اساس برنامه حزبی به اعضای آنها رای می‌دهند. نمایندگانشان در مجلس ناگزیرند از آن برنامه‌ها حمایت کنند نه از خواسته‌های محلی. در ایران احزاب ضعیف نگهداشته شده‌اند و فاقد سازمان کا آمد، فرا گیر و برنامه روشن اقتصادی و اجتماعی اند. درست است که جناح‌های سیاسی ایران خود را اصولگرا،اصلاح طلب و یا معتدل می‌نامند. اما کسی نمی‌داند که معنی اصول گرایی، اصلاح طلبی و اعتدال دقیقا چیست و چگونه این علائم تجاری تبدیل به برنامه حزبی می‌شوند. به همین دلیل لابی گری حول منافع ملی دور نمی‌زند. بلکه جناح‌ها در سطوح محلی با استفاده از وابستگی‌های فامیلی، قومی و مذهبی و وعده‌های محلی بدنبال تدارک پایگاه قدرت می‌گردند. به وعده‌های نسیه‌ای که داده می‌شود و هیچ ضمانت اجرایی ندارد، رای داده می‌شود. بی سبب نیست که نمایندگان منتخب محلی با بحث‌هایی که مربوط به ضرورت حفظ ثبات اقتصاد کلان، رشد اقتصادی و توسعه صادرات و اصلاح نظام آموزشی و رفاه اجتماعی آشنایی و علاقه‌ای ندارند. به زبان ساده‌تر آنها از دولت می‌خواهند هزینه پروژه‌های عمرانی محلی را افزایش دهد و برای این منظور در نزد وزرا لابی گری می‌کنند و مبادله‌ای را میان رای اعتماد و هزینه‌های عمرانی برقرار می‌سازند. یکی از دلایل این که این همه پروژه ناتمام روی دست دولت مانده همین است. یا بطور مثال مجلس تصویب می‌کند که قالیباف‌ها، خدام مساجد، طلاب، کارگران ساختمانی و غیره نزد سازمان تأمین اجتماعی بیمه شوند و سهم بیمه آنها را دولت بپردازد. دولت هم نمی‌تواند و نمی‌خواهد بپردازد. در چنین شرایطی سازمان تأمین اجتماعی می‌گوید دولت 120 هزار میلیارد تومان بدهی دارد! و دولت منکر این مقدار بدهی می‌شود.

 در چنین شرایطی دولت توانایی اصلاح سند بودجه سالانه را ندارد؟

خیر. دولت به هر قیمتی می‌خواهد مشتری‌های خود را راضی نگه دارد؛ زیرا قدرت مقابله با مشتریانش را ندارد. زور دولت به نهادهای فرا دستی که از حمایت‌های خارج از قوه مجریه برخوردارند نمی‌رسد. مثلا یکی از مشتریان پر و پا قرص دولت دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی و انتشاراتی مذهبی و مجلسی‌ها هستند که دولت قدرت مقابله با آنها را ندارد. دولت نه عزم و نه توانایی اصلاح و جراحی بودجه را دارد. به طور کلی بی انضباطی مالی دولت‌ها یا ریشه در جنگ دارد یا ریشه در چپاول و اقتصاد غارتی و رانتی. ساختار تصمیم گیری هم طوری است که همواره به یک تعادل نامطلوب می‌انجامد. دولت در این مخمصه گرفتار امده است و ناگزیر است به کسری بودجه تن در دهد. کسری‌های مزمن بودجه در ایران اصلا تصادفی نیست. بدین ترتیب دعوا بر سر تعادل بودجه صورت نمی‌گیرد و مجلس و دولت توافق می‌کنند کسری بودجه را از محل تبصره‌های تکلیفی بانک‌ها،مراجعه به بانک مرکزی و برداشت از صندوق توسعه ملی جبران کنند.

بنابراین در چنین ساختاری که بودجه وابسته به نفت است و در رونق و رکود بودجه رفتار چرخه‌ای دارد. یعنی با رکود بودجه دولت کاهش و با رونق افزایش پیدا می‌کند؛ در حالی که باید عکس این قضیه باشد. سیاست‌ها باید در رکود انبساطی باشد و در رونق انقباضی باشد، اما چرخه‌ای است؛ چراکه وابسته به نقت است. به موازات افزایش و کاهش قیمت نفت که منجر به رکود و رونق در اقتصاد می‌شود، بودجه دولت هم بالا و پایین می‌رود. پوپولیسم هم در این میان نقش اساسی بازی می‌کند. دولت‌های پوپولیستی می‌خواهند در کوتاه مدت تمام منابع ارزی را که به دست می‌اورند خرج کنند و پایگاه مردمی خود را افزایش دهند. به عنوان مثال، دولت نهم این کار را به قیمت بدهکار کردن دولت و تحمیل تورم بالا به کشور انجام داد. افق مالی دولت‌ها در بهترین حالت میان مدت است؛ در حالی که اثرات این بدهی‌ها درازمدت است. بنابراین مقامی باید باشد که نظارت داشته باشد تا هر که به قدرت رسید نتواند هر وعده‌ای که دلش خواست به مردم بدهد. در ایران این مقام مجلس است. امروز در دنیا قواعد مالی گذاشته می‌شود؛ حتی آلمان قواعد مالی را وارد قانون اساسی خود کرده است. منظور این است که ما در ایران قواعد مالی نداریم که دولت را مقید کنیم. البته باید این نکته هم در نظر داشت که در کشورمان کسی به قواعد مالی تن نمی‌دهد. نه مجلس و نه دولت و نه قدرت‌های فرا دولتی.

  از قبل از انقلاب اسلامی کسری بودجه هر سال در سند بودجه سالانه دولت‌ها وجود داشته است. منشا کسری بودجه دولت کجاست؟

یکی از اصلی ترین‌ ریشه‌های کسری بودجه، نمایندگان مجلس شورای اسلامی‌اند که وعده‌های پوپولیستی به رای دهندگان محلی می‌دهند. حرف‌های عدالتخواهانه‌ای که مجلسی‌ها می‌زنند همه و همه به منزله صدور چک بی محل از خزانه دولت است. همانطور که گفتیم عامل دیگر وجود نهادهای موازی‌ است که موجب کاهش کارایی هزینه در دولت می‌شوند. عامل دیگر نهادهای بخش عمومی غیر دولتی و شرکت‌های وابسته به آنها است که مالیات نمی‌پردازند. یکی از وظایف بنیاد مستضعفان این است که به مجروحان جنگی کمک کند که به رغم سود حاصل از هلدینگ‌های مالی و غیر مالی خود همان را هم از دولت می‌گیرد. عامل دیگر فساد مالی و زد و بند در واگذاری مناقصه‌ها و معاملات و تدارکات دولتی است. در چنین اوضاعی اگر کسری بودجه افزایش پیدا نکند باید تعجب کرد. اگر سهم کسری بودجه دولت در GDP را از سال 55 تا 95 بررسی کنیم؛ در سال‌های جنگ کسری بودجه بسیار بالا بوده است و بعد از آن تخفیف پیدا کرده است. جالب‌تر آن که در دوره‌ رونق نفتی یعنی سال‌های 84 تا 92 دوباره کسری بودجه افزایش پیدا می‌کند. البته قبل از انقلاب اسلامی نیز کسری بودجه وجود داشته، اما شرایط آن روزها با امروز اصلا قابل مقایسه نیست. به دلیل آن که آن زمان رشدهای بالای 10 درصد داشته‌ایم که برای یک دهه در جهان بی‌نظیر بوده است.

  این کسری بودجه در دولت‌های مختلف از کجا تأمین می‌شود و چه مشکلاتی در بلندمدت به وجود می‌آورد؟ راه حل تأمین کسری بودجه چیست؟

کسری‌های بودجه وقتی انباشته می‌شود اتفاقی می‌افتد که مشکل روی مشکل می‌آید. در دوره جنگ از طریق پولی کردن کسری‌های دولت یعنی مراجعه به بانک مرکزی تأمین می‌شد. یعنی دولت به بانک مرکزی مراجعه می‌کرد و بانک مرکزی پول در اختیارش قرار می‌داد. این موضوع باعث می‌شد نقدینگی افزایش پیدا کند و به دلیل اینکه دولت بتواند نقدینگی را کنترل کند، ضریب فزاینده نقدینگی یعنی قدرت وام دهی بانک‌ها را محدود می‌کرد. این یعنی دولت جایگزین بخش خصوصی می‌شود. یعنی دولت از بانک مرکزی استقراض می‌کند اما برای اینکه تورم را کنترل کند تاوان آن را عدم دسترسی بخش خصوصی به اعتبارات می‌دهد؛ یا دولت تورم دو رقمی ایجاد می‌کند و دست در کیسه مردم می‌کند که در اقتصاد به آن مالیات تورمی می‌گوییم. به طور کلی این ناعادلانه‌ ترین مالیاتی است که دولت از مردم می‌ستاند و معمولا مستمندان بیشتر متضرر می‌شوند. به دلیل آنکه اغنیا دارایی‌هایی دارند که به تناسب افزایش قیمت افزایش پیدا می‌کند، اما افراد حقوق بگیر مانند معلم و بازنشسته هیچ تغییری در درآمدهایشان به وجود نمی‌آید. ما جزو پنج کشوری هستیم که بالاترین تورم‌ها را داریم. راه مراجعه به بانک مرکزی را در برنامه سوم بستند و تکلیف کردند که دیگر دولت نتواند از بانک مرکزی پول برداشت کند. دولت آنگاه به تبصره‌های تکلیفی در بودجه متوسل شد و بانک‌ها را ملزم کرد به مؤسساتی که دولت تعیین می‌کند وام دهند. در عمل دولت بدهی‌های بانک‌ها را سر موعد نمی‌پردازد و هم اکنون بخشی از معوقات بانک‌ها مربوط به بدهی نکول شده دولت‌های گذشته است. دولت در صورت استیصال مالی به موجودی صندوق‌های بازنشستگی دستبرد می‌زند. یا بی حساب و کتاب از حساب ذخیره ارزی و سهم صندوق توسعه ملی برداشت می‌کند. اگر همه این اقدامات کفایت نکند، به فروش شرکت‌های خود متوسل می‌شود. اخیرا دولت به این فکر افتاده که اراضی و املاکی خود را ارزش‌گذاری کند و اگر بتواند انها را خواهد فروخت. مثلا پروژه‌های نیمه کاره را می‌فروشد. در ظاهر خصوصی‌سازی صورت می‌گیرد، اما به الزامات اقتصادی آن توجهی ندارد و به هر کسی فارق از این که کیست و چه کاره است، شرکت‌های دولتی را واگذار می‌کند تا کسری‌های بودجه‌ای خود را جبران کند و بدهی‌های خود را بپردازد. با همه این ترفندها کسری‌ها در دراز مدت به صورت بدهی‌های نکول شده بر جای می‌ماند. برای مثال آقای دکتر طیب نیا وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی در دولت یازدهم بدهی دولت را حدود 500 هزار میلیارد تومان اعلام فرمودند، اخیرا گفته می‌شود میزان این بدهی‌ها 750 هزار میلیارد تومان است.

 ممکن است کسانی که این مصاحبه را می‌خوانند بگویند آمریکا نیز کسری بودجه و بدهی‌های فراوانی دارد؛ شاید اینطور استدلال کنند که بیشتر کشورها هم با کسری بودجه مواجه‌اند. چرا آنها چنین مشکلاتی ندارند؟

البته این درست است که آمریکا هم کسری بودجه دارد و بدهی‌های این کشور بیش از 20 هزار میلیارد دلار است، اما آمریکایی‌ها بدهی‌های معوق ندارند. به اوراق خزانه‌ای که آمریکا منتشر می‌کند فقط حدود 0.5 درصد بهره پرداخت می‌شود. از سوی دیگر اوراق بدهی آمریکا را همه در جهان روی چشمشان می‌گذارند؛ چرا که کم ریسک ترین دارایی است و به مثابه دلار است. اوراق بدهی ما را چه کسی می‌خرد؟ ما در ایران به قدری اوراق بدهی منتشر کرده‌ایم که بازار بدهی ظرفیت جذب آن را ندارد. جالب‌تر آن که عملکرد بودجه 96 در شش ماهه اول حاکی از ان است که یک پنجم نصف اوراق بدهی که قرار بود منتشر شود در این دوره جذب شده است.

 کسری بودجه چه تغییراتی در قیمت ارز به وجود می‌آورد؟

دولت می‌تواند با نرخ ارز هم برای تعادل بخشی به بودجه خود بازی کند. مهمتر از ان این است که کسری‌های بودجه دولت باعث می‌شود که سیاست پولی مغلوب سیاست مالی شود؛ یعنی سیاست پولی بی اثر شود. از طرفی بدهی‌های دولت به بانک‌ مرکزی از دو طریق روی ترازنامه بانک مرکزی اثر می‌گذارد. یکی از آنها استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی است. دیگری این است که دولت از بانک‌ها قرض کند و آنها کم بیاورند و بروند از بانک مرکزی قرض بگیرند که این هم در ترازنامه بانک مرکزی منعکس می‌شود. نقدینگی کشورمان در دولت یازدهم هر سال بیش از 25 درصد افزایش پیدا کرده است؛ هیچ جای دنیا این ماجرا اتفاق نمی‌افتد. علت اینکه این نقدینگی به تورم ترجمه نشده این است که سرعت گردش پول کاهش پیدا کرده؛ چراکه ما به سپرده‌ها 20 درصد بهره می‌دهیم که خیلی بالاست. این باعث می‌شود بانک‌ها ورشکسته شوند. در نتیجه ناپایداری مالی دولت به بی ثباتی اقتصاد کلان می‌انجامد و تورم‌های دو رقمی به وجود می‌آورد. تورم به لحاظ توزیع درآمدی فقرا را فقیرتر و ثروتمندان را ثروتمندتر می‌کند. از آن طرف فساد مالی را گسترده می‌کند. این فساد خود را در قراردادهای دولتی، پیمانکاری‌ها، اضافه تعدیل‌هایی که پیمانکاران روی پروژه‌ها می‌گیرند نشان می‌دهد. یک راه حل دیگر دولت این است که در بودجه هزینه عمرانی را بالا نشان می‌دهد، اما در عمل آن را صرف کسری بودجه می‌کند. یعنی در عمل بودجه عمرانی دولت در سال‌های اخیر تحقق پیدا نکرده است. نتیجه اینطور است که دولت کلنگ پروژه‌ها می‌زند، پول را جای دیگری خرج می‌کند و بعد پروژه‌ها نیمه کاره می‌ماند.

در کوتاه مدت دولت‌ها که با کسری‌های مزمن خود موجب تورم می‌شوند تلاش می‌کنند با استفاده از لنگر اسمی نرخ ارز و گشودن درهای واردات، تورم داخلی ار کنترل کنند. در این وضعیت بخش کالاهای قابل تجارت رقابت‌پذیری خود را از دست می‌دهد و بعد از مدتی رکود اقتصادی بر کشور دامن می‌زند. از این گذشته نرخ غیر تعادلی ارز در دراز مدت قابل دفاع نیست. از این‌رو در شرایط تورمی عاملان اقتصادی به بازار ارز حمله می‌کنند و ابتدا نرخ ارز بازار از نرخ رسمی فاصله می‌گیرد. بالاخره وقتی دولت می‌بیند تلاش‌های ان برای حفظ نرخ رسمی موجب خالی شدن ذخایر ارزی بانک مرکزی می‌شود ناگزیر به کاهش نرخ ارز تن در می‌دهد. با کاهش نرخ ارز دو اتفاق رخ می‌دهد یکی بازگشت تورم از ناحیه گران شدن واردات است دیگری بهبود موقت قدرت رقابت فعالیت‌های اقتصادی در داخل است. اما تا کسری مزمن بودجه و تراز پرداخت‌ها جبران نشود این دور باطل تکرار می‌شود. بنابر این صاحبان کسب و کار نمی‌توانند به این امید در صنایعی که پتانسیل صادراتی دارند سرمایه‌گذاری دراز مدت انجام دهند.

 مشکلات بودجه‌ریزی سال 96 چه چیز‌هایی بوده است؟

در دولت یازدهم بعد از تشدید تحریم‌های بین‌المللی، دولت تلاش کرد بودجه را به تعادل نزدیک کند. اما هزینه‌های جاری بودجه به دنبال تورم‌های بالا در سال‌های 92 و 93، به شکل سرسام آوری افزایش پیدا کرد. وقتی به بودجه مصوب هزینه‌های جاری دولت نگاه می‌کنیم، می‌بینیم که ظرف چند سال از 997 هزار میلیارد ریال به دو میلیون و 538 هزار میلیارد ریال رسیده است؛ یعنی در عرض پنج سال بودجه جاری دولت 5/2 برابر شده است. در بودجه 96 هم دولت با کسری مواجه است. 63 درصد درآمدهایی که در شش ماه باید اخذ می‌شد تحقق یافته است. در حالی که این میزان باید حدود 100 درصد می‌شد. در دیگر سو درآمدهای نفتی بودجه در شش ماهه اول سال 22 درصد تحقق پیدا کرده است. بنابراین درآمدهای بودجه ما در نیمه اول سال 96 بطور کامل تحقق پیدا نکرده است. هزینه‌های عمرانی بودجه نیز به میزان 21 درصد شش ماهه اول تحقق پیدا کرده است. اما 7/83 درصد هزینه‌های جاری که باید در شش ماهه اول سال خرج می‌شد، محقق شده است. در نتیجه همین حالا این بودجه مستعد کسری است. در سال‌های اخیر به دلیل اینکه قانون مراجعه دولت به بانک مرکزی را ممنوع کرده است، دولتی‌ها ترفندی جدید به کار برده‌اند. یعنی استفاده از تنخواه بانک مرکزی؛ هر گاه دولت دچار اضطرار می‌شود دوباره به سراغ بانک مرکزی می‌رود. در حالی که بر اساس قانون این تنخواه باید تا پایان سال پرداخت شود که معمولا نمی‌شود. نتیجه این می‌شود که اعداد انباشت شده در ترازنامه بانک مرکزی رسوب می‌کند. به عبارت دیگر دم خروس در آنجا نمایان می‌شود. با توجه به مواردی که گفته شد در می‌یابیم که هم اکنون دولت در بودجه 96 خود با کسری مواجه است و در حالی لایحه بودجه 97 را به مجلس شورای اسلامی ارائه کرده که اوضاع بازار جهانی نفت و امنیت منطقه‌ای چندان مساعد نیست.

 پیش‌بینی‌های شما از لایحه بودجه 97 چیست است؟

معمولا وقتی دولت می‌خواهد لایحه بودجه خود را تنظیم کند، باید کارشناسان آن به چند سئوال اساسی در مورد سمت منابع مالی بودجه پاسخ دهند: 1. قیمت محاسباتی دلار در بودجه باید چقدر باشد؟ پارسال 3200 تومان بوده، اما امسال دولت دلار را 3500 می‌بندد. 2. قیمت نفت چقدر است؟ قیمت نفت در جهان 50 دلار است و به دلیل آنکه بخش مهمی از صادرات نفت ایران سنگین و ارزان قیمت است و عربستان هم با ما رقابت دارد، نفت برای سال آینده 46 دلار بسته می‌شود. 3. صادرات نفت ما چقدر است؟ تولید نفت در سال 95 روزانه سه میلیون و 761 هزار بشکه و صادرات نفت دو میلیون 224 هزار بشکه بوده است. اگر روال عادی باشد و ترامپ کاری نکند، ممکن است در سال آینده صادرات نفت به 2.5 میلیون بشکه در روز افزایش یابد. اما اگر وضعیت فوق‌العاده‌ای در خاورمیانه به وجود بیاید، عربستان از روی خصومت با ایران بخواهد بازار نفت ما را در چین که بزرگترین بازار ماست بگیرد و ارزان فروشی کند اوضاع متفاوت می‌شود. بنابراین باید سناریو بدبینانه هم دیده شود. ما در وضعیت در وضعیت نااطمینانی قرار داریم. در نتیجه باید برای سناریوی بدبینانه صادرات نفت را کمتر در نظر گرفت. این سناریوها را دولت رسما مطرح نکرده است. 4. سهم صندوق توسعه ملی چقدر خواهد بود؟ سهم صندوق در سال آینده قانونا 32 درصد است، اما احتمال دارد حکم حکومتی صادر شود و به 20 درصد کاهش یابد. بنابراین در روال عادی درآمد حاصل از نفت حدود 42 میلیارد دلار و در روال غیرعادی حدود 28 میلیارد دلار برآورد می‌شود. در مورد سایر درآمدهای دولت از بابت درآمدهای مالیاتی هم می‌توان گفت سال آینده پیش‌بینی می‌شود که رشد اقتصادی ایران به حدود 4 درصد برسد. پیش‌بینی می‌شود که تورم بالای 10 درصد باشد. اگر فرض کنیم تورم 12 درصد باشد درآمدهای مالیاتی می‌تواند از رشد 16 درصدی برخوردار باشد.

نکته مهم این است که دولت می‌خواهد مقداری از طرح‌های عمرانی خود را بفروش برساند که عملکرد دولت تاکنون در این زمینه افتضاح بوده است و به نظر می‌رسد نمی‌تواند طرح‌ها بفروشد. به دلیل اینکه این طرح‌ها هزینه‌ فایده نشده و دولت راهی جز فروش آنها در زیر قیمت تمام شده طرح‌ها ندارد. بنابراین پولی هم از آن در نمی‌آید. از محل خصوصی‌سازی نیز درامد قابل توجهی نصیب دولت نخواهد شد. دریافت وام خارجی به دلیل بالا بودن ریسک کشوری می‌تواند پر هزینه باشد. بخواهد به بازار بدهی داخلی مراجعه کند که آن هم باید دو سوم آن را صرف بازپرداخت بدهی‌هایش کند. اوراق یک ساله قبلی را بازخرید کند و اوراق جدید را بیشتر از آن بخرد و بخشی از مطالبات مردم را بدهد اگر چیزی ماند که نمی‌ماند صرف امور دیگر کند. با توجه به ملاحظات فوق دست دولت برای بودجه سال 97 بسته است.

 دولت برای حل مشکلات خود ممکن است چه کارهایی را در بودجه 97 انجام دهد؟

از حالا مشخص است که بیمه سلامت به روال قبلی پیش نخواهد رفت و دولت دیگر نمی‌تواند به شیوه گشاده دستی و سخاوتمندانه گذشته آن را اداره کند. وزیر بهداشت و درمان ابلاغ کرده است کسانی که دفترچه بیمه دارند باید به بیمارستان‌های دولتی مراجعه کنند؛ یعنی دولت نمی‌خواهد و نمی‌تواند بدهی‌های خود را به بخش خصوصی زیاد کند. ظاهرا دولت در صدد است اعتبار ردیف‌های متفرقه بودجه را کم کند. با این همه انتظار می‌رود دولت بودجه‌ای را با کسری پنهان و آشکار به مجلس تقدیم کند. مجلس هم اگر کسری بودجه را بیشتر نکند کمتر نخواهد کرد. پیش‌بینی می‌شود دولت اگر خیلی دچار مشکل شود دلار را به چهار هزار تومان برساند تا قدری خود را از فشار مالی رها کند. در این صورت اعضای اطاق بازرگانی هم ولو برای مدتی کوتاه از دولت راضی خواهند بود.

 

  • ماهنامه بازار و سرمایه - بودجه
کد خبر 390464

نظر شما

شما در حال پاسخ به نظر «» هستید.
4 + 11 =